CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE: uma análise jurídico-normativa

CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE: uma análise jurídico-normativa

Antonio Zanollo Neto

Advogado e professor universitário na graduação do IMMES e UNICASTELO e na especialização da UNIMEP e UNICEP. Mestre em Direito Ambiental pela UNIMEP, especialista em Direito Processual Civil pela FADISC e aperfeiçoado em Política de Recursos Hídricos pela USP.

SUMÁRIO – 1 Introdução – 2 Conselho Nacional do Meio Ambiente – 2.1 Competências do CONAMA – 3 Constituição da República Federativa do Brasil – 3.1 Princípio da legalidade e princípio da reserva legal – 4 Considerações finais – Referências bibliográficas.

Resumo – O Meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos, brasileiros e estrangeiros residentes no País, desde a Constituição da República Federativa do Brasil. O Conselho Nacional do Meio Ambiente, órgão integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente, está sendo constantemente chamado a deliberar sobre questões polêmicas e de interesse difuso da coletividade. Considerando a sociedade contemporânea de risco, este artigo analisa a natureza jurídica e procurar harmonizar as competências do CONAMA diante da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil.

Palavras-chave: Conselho Nacional do Meio ambiente e interesses difusos ambientais.

Abstract – The environment ecologically balanced it is right of all, Brazilian and resident foreigners in the Country, from the Constitution of the Federal Republic of Brazil. National Council of the Environment – CONAMA, integral organ of the National System of the Environment, this being constantly called to deliberate on controversial subjects and of diffuse interest of the collectivity. Considering the contemporary society of risk, this article analyzes the juridical nature and to try to harmonize the competences of CONAMA before the promulgation of the Constitution of the Federal Republic of Brazil.

Key-words: National Council of the environment and environmental diffuse interests.

1 Introdução

O meio ambiente ecologicamente equilibrado necessita de instituições e órgãos públicos comprometidos com os valores e o respeito à Constituição da República Federativa do Brasil.

Sociedade livre, justa e solidária, que garanta o desenvolvimento nacional e promova o bem de todos os brasileiros e estrangeiros residentes no País são objetivos da República Federativa do Brasil, que fundamenta-se, dentre outros, na cidadania e na dignidade da pessoa humana.

O despertar da consciência publica desses valores indica que o Conselho Nacional do Meio Ambiente tem um importante papel pedagógico (caráter educativo, informativo e de orientação social) a desempenhar diante do Sistema Nacional do Meio Ambiente, porquanto ser de caráter nacional e de grande representatividade.

São trezentas e setenta e três (373) Resoluções aprovadas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente desde sua criação em 1981, merecendo destaque duas recentíssimas: as normas e critérios de Compensação Ambiental (Resolução 371/06) e as que possibilitam as intervenções ou supressões em áreas de preservação permanente (Resolução 369/06).

Podem parecer contraditórios os princípios da maioria e a proteção dos direitos individuais e das minorias, mas na realidade todo este conjunto é da essência daquilo que se denomina governo democrático.

Inegável que a composição do CONAMA influencia direta e indiretamente as deliberações das matérias de sua competência. Questões polêmicas da coletividade envolvem interesses ou direitos difusos, assim entendidos os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato (inciso I do art. 81 da Lei 8.078/90).

Pois bem, definindo interesse como “uma situação favorável à satisfação de uma necessidade” , nota-se que há Resoluções do CONAMA, como as de números 237/1997 (que regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente), 302/2002 (dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno) e 303/2002 (dispõe sobre parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente), que cometem algumas inconstitucionalidades a pretexto de regulamentar referidas matérias .

Isto porque a “importância do ambiente é traduzida, em termos jurídicos, não apenas pela consagração normativa, e no altiplano das normas constitucionais, mas como verdadeiro direito fundamental, e por isso beneficiário de um regime jurídico qualificadíssimo” .

2 Conselho Nacional do Meio Ambiente

Antes do Conselho Nacional do Meio Ambiente havia a Secretaria Especial do Meio Ambiente, criada pelo Decreto federal 73.030, em outubro de 1973. Em seu art. 3° instituía o Conselho Consultivo do Meio Ambiente – CCMA, com nove membros de nomeação do Presidente da República, por proposição do Ministro do Interior. Este Conselho foi extinto na prática .

Instituído pela Lei 6.938/81, o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA é órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, cuja regulamentação está prevista no Decreto 99.274/90.

Todas as reuniões do CONAMA são públicas e abertas à sociedade. O CONAMA é composto, atualmente, por Plenário, Comitê de Integração de Políticas Ambientais – CIPAM, Câmaras Técnicas, Grupos de Trabalho e Grupos Assessores. O Conselho visa a representar cinco setores: órgãos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e sociedade civil.

O Plenário do CONAMA é composto pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente, que o presidirá; o Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente, que será o seu Secretário-Executivo; um representante do IBAMA; um representante da Agência Nacional de Águas – ANA; um representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa, indicados pelos respectivos titulares; um representante de cada um dos Governos Estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos respectivos governadores; oito representantes dos Governos Municipais que possuam órgão ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com caráter deliberativo ; vinte e um representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil ; oito representantes de entidades empresariais; e um membro honorário indicado pelo Plenário.

Integram também o Plenário do CONAMA, na condição de Conselheiros Convidados, sem direito a voto: um representante do Ministério Público Federal; um representante dos Ministérios Públicos Estaduais, indicado pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de Justiça; e um representante da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados.

Ressalta-se que as Câmaras Técnicas são encarregadas de desenvolver, examinar e relatar ao Plenário as matérias de sua competência. No Regimento Interno (Portaria 168/05) está previsto a existência de 11 Câmaras Técnicas, compostas por 07 Conselheiros, que elegem um Presidente, um Vice-presidente e um Relator.

Já os Grupos de Trabalho são criados por tempo determinado para analisar, estudar e apresentar propostas sobre matérias de sua competência. E os Grupos Assessores são instituídos pelo Plenário do CONAMA para preparar, no âmbito de sua competência, pareceres, relatórios e estudos.

O CONAMA se reúne ordinariamente a cada 3 meses no Distrito Federal, podendo realizar Reuniões Extraordinárias fora do Distrito Federal, sempre que convocada pelo seu Presidente, por iniciativa própria ou a requerimento de pelo menos 2/3 dos seus membros.

Diante desse quadro jurídico-normativo, constata-se a árdua tarefa de harmonizar as diversidades de interesses dos cinco setores que o CONAMA visa a representar. Porém, o todo (meio ambiente ecologicamente equilibrado) é maior do que a soma das partes (elementos que o compõe) e deve-se crer estar o órgão CONAMA à altura dos desafios da contemporânea sociedade de risco .

2.1 Competências do Conselho Nacional do Meio Ambiente

Analisando a Lei 6.938/81 e demais legislações correlatas, constata-se que as competências do CONAMA são amplas e extremamente relevantes, estando bem demarcadas. Compete ao CONAMA:

• estabelecer, mediante proposta do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, dos demais órgãos integrantes do SISNAMA e de Conselheiros do CONAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e Municípios e supervisionado pelo referido Instituto (Lei 6.938/81, art. 8°);

• determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem como às entidades privadas, informações, notadamente as indispensáveis à apreciação de Estudos Prévios de Impacto Ambiental e respectivos Relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, em especial nas áreas consideradas patrimônio nacional (Lei 6.938/81, art. 8°);

• decidir, após o parecer do Comitê de Integração de Políticas Ambientais, em última instância administrativa, em grau de recurso, mediante depósito prévio, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA (Lei 6.938/81, art. 8°);

• determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito (Lei 6.938/81, art. 8°);

• estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição causada por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes (Lei 6.938/81, art. 8°);

• estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos (Lei 6.938/81, art. 8°);

• estabelecer os critérios técnicos para a declaração de áreas críticas, saturadas ou em vias de saturação;

• acompanhar a implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC (inciso I do art. 6 o da Lei 9.985/00);

• estabelecer sistemática de monitoramento, avaliação e cumprimento das normas ambientais;

• incentivar a criação, a estruturação e o fortalecimento institucional dos Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente e gestão de recursos ambientais e dos Comitês de Bacia Hidrográfica;

• avaliar regularmente a implementação e a execução da política e normas ambientais do País, estabelecendo sistemas de indicadores;

• recomendar ao órgão ambiental competente a elaboração do Relatório de Qualidade Ambiental (inciso X do art. 9 o da Lei 6.938/81);

• estabelecer sistema de divulgação de seus trabalhos;

• promover a integração dos órgãos colegiados de meio ambiente;

• elaborar, aprovar e acompanhar a implementação da Agenda Nacional do Meio Ambiente, a ser proposta aos órgãos e às entidades do SISNAMA, sob a forma de recomendação;

• deliberar, sob a forma de resoluções, proposições, recomendações e moções, visando o cumprimento dos objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente;

• elaborar o seu regimento interno.

O exercício dessas diversas e variadas competências conferidas ao CONAMA manifestam-se por meio de Resoluções, Moções, Recomendações, Proposições e Decisões.

Enquanto as Resoluções são reservadas para deliberação vinculada a diretrizes e normas técnicas, critérios e padrões relativos à proteção ambiental e ao uso sustentável dos recursos ambientais; as Moções tratam de manifestação, de qualquer natureza, relacionada com a temática ambiental.

As Recomendações são usadas para manifestações a respeito da implementação de políticas, programas públicos e normas com repercussão na área ambiental, inclusive sobre os termos de parceria de que trata a Lei 9.790/99, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.

Já Proposições são para matéria ambiental a ser encaminhada ao Conselho de Governo ou às Comissões do Senado Federal e da Câmara dos Deputados; e as Decisões atos pertinentes a multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA, em última instância administrativa e em grau de recurso, ouvido previamente o CIPAM.

Dentre às mais variadas considerações a respeito das manifestações do exercício das competências do CONAMA, penso destacar a idéia de Paulo Affonso Leme Machado , ao referir-se ao artigo 25 das Disposições Constitucionais Transitórias, que estabelece:

Ficam revogados, a partir de 180 dias da promulgação da Constituição, sujeito este prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a: I – ação normativa; II – alocação ou transferência de recursos de qualquer espécie.

O dado é que competência do CONAMA não foi atingida pelo referido dispositivo constitucional, pois ao analisar a distribuição de competências da Constituição da República Federativa do Brasil se constata que o CONAMA nunca exerceu qualquer das competências do Congresso Nacional.

O CONAMA tenha funções indispensáveis, mas ele não tem função legislativa, e nenhuma legislação pode conceder-lhe tal função . O CONAMA, órgão integrante da estrutura do Poder Executivo, pode e deve colaborar com o Poder Legislativo para a elaboração de leis sobre propriedade, mas jamais deve deliberar sobre o conteúdo, a dimensão e a limitação do direito de propriedade.

3 Constituição da República Federativa do Brasil

Conquanto as disposições sobre meio ambiente na Constituição da República Federativa do Brasil estejam inseridas em diversos títulos e capítulos, é no art. 225 e seus seis parágrafos que encontramos o direito subjetivo de titularidade coletiva:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

O pronome indefinido Todos cria um direito subjetivo de titularidade coletiva aos brasileiros e estrangeiros residentes no País, oponível erga omnes. O Supremo Tribunal Federal – STF, conceituou o direito ao meio ambiente

como um típico direito de terceira geração que assiste, de modo subjetivamente indeterminado, a todo gênero humano, circunstância essa que justifica a especial obrigação – que incumbe ao Estado e a à própria coletividade – de defendê-lo e preservá-lo em benefício das presentes e futuras gerações .

Da interpretação deste conceito jurisprudencial e do caput do art. 225 da CF verifica-se a conotação antropocêntrica do direito ao meio ambiente. Contudo, o inciso I do art. 3º da Lei 6.938/81 estabelece que o meio ambiente é “o conjunto de condições, leis influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.

Questiona-se: para quem e para que serve o bem ambiental?

Tanto a doutrina como a jurisprudência considera o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um conceito jurídico indeterminado e fluído, cujo conteúdo deve ser preenchimento pelo interprete. Logo, imprescindível a independência dos atores envolvidos nas decisões políticas e públicas para que a definição legal do meio ambiente dada pela Política Nacional do Meio Ambiente seja relacionada com o todo (meio ambiente ecologicamente equilibrado), que é maior que a soma das partes (os elementos que o compõe).

Noutras palavras: A expressão “vida em todas as suas formas” abrange as plantas e animais ou só os seres humanos? Como legitimar os interesses das demais formas de vida no ordenamento jurídico, que é criação do ser humano? Como proteger juridicamente as formas de vida que “ainda” não estão no conhecimento cognitivo do ser humano? O meio ambiente ecologicamente equilibrado ficará desequilibrado se uma ou algumas das demais formas de vida deixar de existir por ação humana decorrente de uma Resolução do CONAMA?

Respostas a tais perguntas gravitam na reflexão das bases do antropocentrismo e do ecocentrismo , que escapa do objeto ora pesquisado. Deve-se frisar, apenas, que “o ente público não é proprietário, senão no sentido puramente formal (tem o poder de autotutela do bem); na substância é um simples gestor do bem de uso coletivo” .

Mas a gestão ou administração do bem meio ambiente pelo Estado, embora necessária, carece da participação direta da sociedade . Vimos que a sociedade está presente diretamente no CONAMA através dos vinte e um representantes das entidades de trabalhadores e da sociedade civil.

A presença da sociedade civil deve corroborar na certeza e na segurança jurídica do cumprimento das normas constitucionais. O respeito ao ordenamento jurídico é condição básica para a existência do Estado Democrático de Direito. Se há os que estejam descontentes com o ordenamento jurídico, que o mudem. O que não se pode permitir é o desrespeito a Constituição da República Federativa do Brasil.

3.1 Princípio da legalidade e princípio da reserva legal

Partindo da idéia de que qualquer decisão pública ou política deve levar em consideração os critérios fixados pelas normas jurídicas, constata-se que o princípio da legalidade é de suma importância.

Alexandre de Moraes , após explicar que enquanto o princípio da legalidade é de maior abrangência (genérico) do que o princípio da reserva legal (concreto), utiliza-se dos ensinamentos de José Afonso da Silva para dizer que não raramente se confundem ou não se distinguem o princípio da legalidade do da reserva legal.

O CONAMA tem função social e ambiental indispensável. Mas esse Conselho não tem função legislativa, e nenhuma lei poderia conceder-lhe essa função. Estamos diante de uma patologia jurídica, que é preciso ser sanada, pois caso contrário o mal poderá alastrar-se, e teríamos o Conselho Monetário Nacional criando impostos e o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária definindo crimes. É fundamental a proteção das áreas de preservação permanente, mas dentro do Estado de Direito .

Exemplificando: conquanto o CONAMA tenha agido de boa-fé, suas Resoluções de número 302 e 303, ambas de 2002, ultrapassam certos limites indicados em lei, mas precisamente, o Código Florestal. Logo, estes excessos não têm força obrigatória .

Na verdade, a matéria meio ambiente é constituída com a aplicação de ambos os princípios da legalidade e da reserva legal. Existem disposições constitucionais que dizem “somente através de lei”, como por exemplo, o inciso III do §1° do art. 225, e outras que dizem “na forma da lei”, como por exemplo, o inciso IV do §1° do art. 225.

Dessa forma, embora as competências do CONAMA sejam recepcionadas pela Constituição Federal, há àquelas que devem se adaptar a nova ordem constitucional.

4 Considerações finais

É inconcebível, atualmente, que a lei seja sinônimo da vontade do governante. Todas as instituições democráticas, órgãos e pessoas envolvidas com as funções públicas devem administrar e governar através dos meios legais positivados.

O comprometimento com a sociedade livre, justa e solidária, que garanta aos brasileiros e estrangeiros residentes no País o desenvolvimento nacional e promova o bem de todos fundamenta-se na cidadania e na dignidade da pessoa humana.

A Constituição da República Federativa do Brasil, ao assegurar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, desperta a conscientização pública e indica que o Conselho Nacional do Meio Ambiente tem um importante papel pedagógico (caráter educativo, informativo e de orientação social) a desempenhar diante do Sistema Nacional do Meio Ambiente.

Desde sua criação até a presente data, são trezentas e setenta e três (373) Resoluções, setenta e seis (76) Moções, quatro (4) Recomendações, uma (1) Proposição e duas (2) Decisões aprovadas pelo CONAMA.

O Conselho Nacional do Meio Ambiente, através de seus membros, deve reconhecer que um governo democrático e responsável acompanha os limites constitucionais impostos. O propósito do princípio da reserva legal preconizado na Constituição da República Federativa do Brasil é o de conferir maiores debates na elaboração de determinadas normas, pois a natureza do Poder Legislativo confere maior aptidão democrática para garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado nesses casos em alguns casos.

A República Federativa do Brasil existe para servir ao povo, e a cidadania numa democracia exige participação, civismo e mesmo paciência. Há um ditado nas sociedades livres, qual seja, cada povo tem o governo que merece. Isto significa que os cinco setores representativos do CONAMA precisam de atenção contínua, tempo e dedicação, aceitando a autoridade do governo, mas se não concordes, que se organizem livremente para apoiar mudanças e votar contra, caso precisem.

A educação, direitos de todos e dever do Estado e da família (artigo 205 da CF), deve obedecer ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão (artigo 207 da CF) para sensibilizar a consciência dos brasileiros e estrangeiros residentes no País. Aforismo da Agenda 21: “Pensar globalmente, agir localmente”.

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Sites

http://www.mma.gov.br/port/conama

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